Verfasser: Stud.jur. Schwarz
I. Amnestie - was ist das ?
1. Begriff und Abgrenzung
Das Wort „Amnestie" ist ein Lehnwort aus dem Griechischen und bedeutet „das Vergessen" oder „Vergebung" . Im deutschen Sprachraum wird Amnestie gleichgesetzt mit Straffreiheit, obwohl dies den Kern der Bedeutung nicht genau trifft, denn Straffreiheit erlangt der Verurteilte auch durch eine Begnadigung. So stellt Straffreiheit den Oberbegriff dar, unter dem sowohl die Begnadigung als auch die Amnestie eigene Bereiche abdecken, die im folgenden genauer abzugrenzen sind.
a) Amnestie
Unter Amnestie im Strafrecht versteht man einen allgemeinen, für eine nicht bestimmte Anzahl von Fällen geltenden und auf bestimmte Vergehen oder Verbrechen bezogenen Gesetzesbeschluß, der den Betroffenen Straffreiheit oder die Strafermäßigung zukommen läßt . Mit anderen Worten „verzichtet die Rechtsgemeinschaft, ihren Strafanspruch durch Anklage, Urteil oder Vollstreckung durchzusetzen oder überhaupt darauf, Rechtsnachteile an früheres Verhalten zu knüpfen" .
Dieser Eingriff in den regulären Ablauf der Rechtspflege kann in verschiedenen zeitlichen Stadien vorkommen. So kann schon (als frühestmöglicher Zeitpunkt einer Amnestie) von der Verfolgung einer Straftat abgesehen werden. Oder es kann später ganz oder teilweise auf die Vollstreckung verhängter Strafen verzichtet werden. Diese beiden Möglichkeiten würde ich als „echte" Amnestien bezeichnen.
b) Abolition
Zeitlich dazwischen liegt die Niederschlagung bereits anhängiger, aber noch nicht abgeschlossener Verfahren. Diesen Verzicht auf weitere Ermittlung oder Bearbeitung eines anhängigen Strafverfahrens nennt man spezielle Abolition oder Einzelabolition . Bei einer Vielzahl von Fällen ist deshalb Generalabolition ein besserer Ausdruck . In Straffreiheitsgesetzen ist häufig mit der Amnestie bezüglich der gleichen Straftatbestände auch die Abolition verbunden.
c) Begnadigung
Auch die Begnadigung führt im Ergebnis zu Straffreiheit oder Strafermäßigung. Sie ist jedoch höchstpersönlich, d.h. auf einen individuellen Einzelfall beschränkt , während die Amnestie eine unbekannte Anzahl betrifft. Als Abgrenzungskriterium zur Amnestie dient hier die „unbe-stimmte Vielzahl von Fällen". Darüber hinaus setzt die Begnadigung voraus, daß der Straftäter rechtskräftig verurteilt wurde .
Dies ist bei der Amnestie nicht zwingend und bei der Abolition überhaupt nicht notwendig.
Ein anschauliches Beispiel für eine Begnadigung ist bei Wesel zu finden, der die Abmilderung der Todesstrafe auf „nur" Brandmarkung für den bekannten Künstler Veit Stoß anno 1503 in Nürnberg wiedergibt. Veit Stoß hatte eine Urkundenfälschung begangen.
2. Arten von Amnestien
Die Einordnung bzw. Klassifizierung von Amnestien wird besonders am Beispiel deutlich. Dabei ist es möglich, daß die eine oder andere Amnestie in mehrere „Schubladen" eingeordnet werden kann.
a) Rechtskonstituierende und rechtsperpetuierende Amnestien
Losgelöst von einer strafrechtlichen Dimension kann eine rechtskonstituierende Amnestie einen in Trümmern liegenden Staat aus der Anarchie in einen „Normalzustand, in dem die Geltung des Rechts gesichert ist" führen helfen. Als Beispiel aus der Geschichte kann der Westfälische Frieden von 1648 dienen, der den 30-jährigen Krieg beendete und durch ein gegenseitiges Vergessen und Vergeben wechselseitig begangener Greueltaten die Basis für einen Neuanfang schuf. Marxen führt aus, daß die Eindämmung von Revanchegelüsten der unterlegenen Partei erst die Entstehung des staatlichen Gewaltmonopols erklärbar macht .
Die Mehrzahl der Amnestien in Europa sind jedoch von rechtsperpetuierender Natur, d.h. sie sind bestrebt eine herrschende Ordnung grundsätzlich bestehen zu lassen und nur in Teilbereichen Korrekturen anzubringen. Eine reformbedürftige Ausnahmesituation, die die politische Führung verändern will, liegt auch hier vor, jedoch ist diese nicht von grundsätzlicher staatstragender Bedeutung.
b) Jubelamnestie
Zu Zeiten der Monarchien war es üblich, daß der Herrscher bei sogenannten „fröhlichen oder freudigen Ereignissen"(occasio publicae laetitiae) eine Amnestie ausrief um dem Volk seinen Großmut zu zeigen und damit der Steigerung der Popularität des Herrscherhauses dienen . Bei den Jubelamnestien zeigt sich noch ein gewisses irrationales Element der (göttlichen) Gnade, welches im Selbstverständnis der Monarchie (Gottesgnadentum) verwurzelt ist.
Von 1871 bis 1914 erließ der König von Preußen drei Jubelamnestien (1888: Regierungsantritt Kaiser Friedrich III.; 1896: 25. Jahrestag der Reichsgründung; 1906: Geburt des Königsenkels).
Die Strafgrenze lag bei Freiheitsstrafen bis 6 Wochen relativ niedrig.
Höhere Freiheitsstrafen wurden nur erlassen bei Widerstand gegen die Staatsgewalt, Verletzung der öffentlichen Ordnung, Beleidigung einschließlich der Majestätsbeleidigung .
Auch heutzutage sind in Frankreich „Jubelamnestien" anläßlich eines Regierungswechsels (sog. Septenatsamnestien) und in Österreich bei Gedenktagen oder Staatsjubiläen üblich. In Deutschland gilt der Jubel allein weder rechtlich noch politisch als Grund für eine Amnestie, wie sich bei der Wiedervereinigung im Jahr1990 zeigte (vgl. dazu III 2 d).
In der Bundesrepublik hat „die Bundesregierung der Versuchung widerstehen können, sich durch den häufigen Erlaß von Amnestien eine mehr als zweifelhafte Beliebtheit zu erkaufen" .
c) Zweckamnestie
Mit dem Ende des Absolutismus in Europa hat sich die Legitimation der Macht und die Staatsgewalt auf das Volk verlagert. Damit einher ging ein mehr rationaler Umgang mit den Amnestien. Der Zweckgedanke schob sich in den Vordergrund und „der Verzicht auf Bestrafung im Wege der Amnestie ist zu einem gezielt eingesetzten, zweckgerichteten Instrument strafrechtlicher Gesetzgebungspolitik geworden" .
So wurden zum Beispiel während des 1. Weltkrieges zur Mobilisierung möglichst aller Kräfte eine Reihe von Amnestien erlassen.
Weitere Beispiele für Zweckamnestien, die an konkrete staatspolitische Ziele anknüpfen :
Absicherung des Staatsgebietes (Saarlandamnestie vom 28.2.1935; Rheinlandamnestie vom 23.4.1936; Großdeutschlandamnestie vom 30.4.1938; Sudetenamnestie vom 7.6.1939)
Vermehrung der Staatsfinanzen (Steueramnestie von 1913 durch § 68 des Wehrbeitragsgesetzes vom 3.7.1913, Gesetz zur Verminderung der Arbeitslosigkeit vom 1.6.1933 oder Art. 17 des Steuerreformgesetzes 1990 vom 25.7.1988)
Amnestierung politischer Gesinnungsgenossen (Häufig zur Zeit der Weimarer Republik)
Entlastung des Strafvollzugs (Nebenziel auch zur Verbesserung der Staatsfinanzen)Unterstützung strafrechtlicher Reformen (Straffreiheitsgesetze in Zusammenhang mit Strafrechtsreformen)
Reintegration gesellschaftlicher Gruppen (Straffreiheitsgesetz 1970 - Jugend- und Studentenprotest)
Aufbau des staatlichen Gewalt- und Strafmonopols nach allgemeiner Notsituation (Nachkriegsamnestien von 1949 und 1954)
Erleichterung der Mobilmachung
Förderung freundschaftlicher Beziehungen auf völkerrechtlicher Ebene (Friedensverträge von 1918 mit der Ukraine, Rußland und Finnland)Die Kategorie „Zweckamnestie" macht deutlich, daß die Gründe für eine Amnestie so vielgestaltig sind, wie es die politische oder gesellschaftliche Notwendigkeit oder eben die Staatsräson zuläßt.
d) Annexamnestie
Eine Annexamnestie folgt einem Straffreiheitsgesetz in Zusammenhang mit großangelegten Reformenprojekten oder ist sogar in dieses Gesetzeswerk integriert. Ziel ist die Verstärkung der Wirksamkeit der Reform.
e) Appellamnestie
Eine Appellamnestie verspricht Straffreiheit für den Fall, daß der Täter sich nach der Tat selbst den Behörden stellt und/oder bisher unbekannte Angaben macht.
Ein historisches Beispiel hierfür ist die Verordnung des „Führers" zum Schutz der Rüstungswirtschaft vom 21.3.1942.
Nach Art. 1 droht Zuchthaus oder sogar die Todesstrafe für denjenigen, der vorsätzlich falsche Angaben über den Bedarf oder Bestand von Arbeitskräften sowie über den Bedarf oder die Vorräte an für die Rüstungswirtschaft wichtigen Rohstoffen und Gütern macht.
Art. 2 verspricht dann gleich Straffreiheit, wenn die falschen Angaben innerhalb von drei Monaten berichtigt werden .
Auch § 10 des Straffreiheitsgesetzes von 1949 und § 7 des Straffreiheitsgesetzes von 1954 hatten Appellcharakter . Es ging jeweils um die Berichtigung falscher Angaben des Personenstandes.
Inhaltlich ist auch § 371 Abgabenordnung (AO 1977) mit einer Appellamnestie vergleichbar. Hier geht ebenfalls straffrei aus, wer seine Steuerhinterziehung/-verkürzung selbst zur Anzeige bringt. Die Person ist zwar individuell, der Kreis der Betroffenen jedoch nicht bekannt und auch nicht ohne weiteres bestimmbar, so daß der Begriff Appellamnestie gerechtfertigt ist.
f) Schlußstrichamnestie
Eine Schlußstrichamnestie „will die Strafrechtspflege einer veränderten Wirklichkeit anpassen, wenn außergewöhnliche Lebensverhältnisse das ganze Volk oder große Teile betroffen und das Verhalten der Menschen so beeinflußt haben, daß sie Straftaten begingen, die sie sonst nicht begangen hätten" . Als Beispiele sind die Straffreiheitsgesetze von 1949 und 1954 zu nennen, die Delikte amnestierten, wenn diese aus persönlicher Not und ohne verwerfliche Gesinnung begangen wurden. Als Begründung mag hier das Motto „Not kennt kein Gebot" ausreichen.
g) Befriedungsamnestie
Eine Befriedungsamnestie „will den inneren Frieden erhalten oder wiederherstellen, der durch politische Gegensätze und die Form ihrer Austragung gestört ist" .
h) Rechtskorrekturamnestie
Eine Rechtskorrekturamnestie „will eine Milderung des materiellen Strafrechts flankieren, indem sie deren Wirkungskreis ausdehnt" . Diese ist inhaltlich mit der Annexamnestie oder der rechtsperpetuierenden Amnestie vergleichbar, stellt aber die Rechtsanpassung nach einer Rechtsänderung in den Mittelpunkt .
i) Bundes-/Landesamnestie
Nach der bundesstaatlichen Gewaltenteilung zwischen dem Bund und den Ländern sind sowohl Bundes-, als auch Landesamnestien denkbar .
Die Amnestie wegen der Saarfrage im Saarland (1957) kann als Beispiel für eine Landesamnestie dienen .
j) Spezial-/Generalamnestie
Wird nur ein bestimmter Tat- oder Täterkomplex amnestiert, spricht man von einer Spezialamnestie (z.B. Militäramnestien). Diesem Begriff steht die Generalamnestie gegenüber, wenn alle Straftaten (meist bis zu einer gewissen Schwere) einbezogen werden .
k) Voll-/Teilamnestie
Voll- oder Teilamnestien beschreiben den Umfang des Gnadenerweises. Eine Vollamnestie betrifft „alle Delikte ohne Rücksicht auf Art und Höhe der Strafe", während sich die Teilamnestie „auf den Straferlaß beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen, bis zu einer bestimmten Strafhöhe oder nur bei bestimmten Delikten" bezieht .
l) Politische Amnestie
In der unruhigen Endphase der Weimarer Republik und besonders im Dritten Reich hat sich die politische Amnestie als weitere Art der Amnestie etabliert. Mit ihr wurden Parteigänger, die wegen politisch motivierten Straftaten verurteilt waren, wieder auf freien Fuß gesetzt. Heute unvorstellbar ist, daß selbst Mörder Straffreiheit erlangen konnten .
m) Offene und verdeckte Amnestie
Dieses Begriffspaar stellt auf dem Umstand ab, daß auch durch stetiges Nichtverfolgen einer Straftat und die anschließende Verjährung oder durch Beschluß bzw. Urteil der Gerichte ebenfalls die Wirkungen einer Amnestie auftreten können. Dies wird dann als verdeckte oder auch „kalte" Amnestie bezeichnet .
Die Gründe oder Ursachen dieser Verschiebung der Rechtsetzung durch die Richter sind vielgestaltig. Sie reichen von Arbeitsüberlastung der Ermittlungsbehörden über Verhandlungsunfähigkeit der Angeklagten bis hin zur Nichtwahrnahme der politischen Verantwortung für eine offene, sprich eine gesetzliche Amnestie .
Die Tatsache, daß fünf Richter des Bundesverfassungsgericht eine „de facto-Amnestie" beschließen können (vgl. „Spionageentscheidung" ), sollte den politisch Verantwortlichen zu denken geben. Schließlich kann die strafrechtliche Aufarbeitung der Vergangenheit nicht allein der Justiz überlassen bleiben. Die Verweigerung der Vorgaben klarer politischer Richtungen durch ein Amnestiegesetz führt nur zu einer „mißlungenen Amnestie" mittels der Setzung von Richterrecht, das eigentlich auf kleinere Randgebiete beschränkt sein sollte.
Eine verdeckte Amnestie ist deswegen nicht nur wegen des erheblichen Eingriffs in das Prinzip der Gewaltenteilung abzulehnen.
n) „Weihnachtsamnestie"
Die „Weihnachtsamnestie", die dem Häftling eine frühzeitige Entlassung vor den Weihnachtsfeiertagen beschert , ist von der Bedeutung her eine Begnadigung, da sie auf Einzelfälle bezogen ist. Wegen der großen Anzahl hat sich jedoch der Begriff „Weihnachtsamnestie" eingebürgert.
II. Grenzen
1. Formale Grenzen
a) Funktionierendes Staatssystem
Die Grundvoraussetzung, um überhaupt den Erlaß einer Amnestie rechtfertigen zu können, muß das Vorhandensein eines funktionierenden Staatssystems sein. Denn solange eine Gesellschaft die Anarchie nicht überwunden und keine Staatsgewalt eine Gerichtshoheit gebildet hat, ist an eine Regulierung des davorliegenden, gesetzlosen Zustandes nicht zu denken.
Dies wird insbesondere bei einem bewaffneten Bürgerkrieg vom Sieg einer der beteiligten Parteien abhängig gemacht .
Erst, wenn sich der Staat konsolidiert hat, können Gedanken der Versöhnung und des Vergebens Raum greifen.
b) Gewaltenteilung
Eng mit a) verbunden ist die Notwendigkeit einer funktionierenden Gewaltenteilung. Abzulehnen ist jedenfalls eine Amnestierung, wenn keine Trennung der Legislativen von der Exekutiven vorliegt.
So konnte zum Beispiel durch Notverordnungen nach Artikel 48 Absatz 2 Weimarer Reichsverfassung (WRV) ein Gesetzesbeschluß, also auch ein solcher für ein Straffreiheitsgesetz, umgangen werden.
Die Notverordnung vom 21.3.1933 gewährte z.B.„eine Amnestie für Straftaten, die im Zusammenhang mit der sog. nationalen Erhebung begangen wurden" . Dadurch erfaßt wurden auch Kapitalverbrechen, wie die meisten Fememorde.
Deshalb sollte sich aus der Gewaltenteilung eine weitere formale Grenze ergeben, die eine Amnestie für die Gesellschaft transparent und nachvollziehbar macht.
c) Gesetzesform
Rechtsprechung und der überwiegende Teil der Literatur sind sich einig, daß eine Amnestie im Strafrecht nur in Gesetzesform den formalen Grenzen gerecht wird.
Eine Mindermeinung widersetzt sich diesen „Verrechtlichungs-bemühungen" mit dem Argument, daß eine Amnestie zur Überwindung einer „Krisen- und Ausnahmelage" nicht der gerichtlichen Kontrolle ausgesetzt werden solle, wenn ihre „politischen Signale" den vorgenannten Konfliktlagen gerecht werden will.
Diese Mindermeinung ist abzulehnen, da nicht deutlich wird, wie denn sonst eine Ausnahmesituation überwunden werden soll. Der Weg über die Begnadigung - und dies gibt Breitbach selbst zu - führt zu einem Ausschluß der Öffentlichkeit von der Willensbildung und kann „bestenfalls kollektive Amnesie" bewirken. Ein Vergessen muß aber an ein Vergeben gekoppelt sein, um eine wirksame Aufarbeitung des Konfliktstoffes zu ermöglichen. Dies sollte durch ein öffentliches Gesetzgebungsverfahren erfolgen, welches durch eine öffentliche Diskussion begleitet wird.
d) Gesetzgebungskompetenz
Hat man sich auf die Notwendigkeit eines Gesetzes geeinigt (siehe oben), so stellt sich als nächstes die Frage, wer dieses Gesetz denn erlassen darf.
Das Grundgesetz schweigt sich über die Zuständigkeit des Bundes „in auffallendem Gegensatz zu der Weimarer Verfassung völlig aus" .
Es ist jedoch mittlerweile anerkannt , daß sich ein Amnestiegesetz in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Artikel 74 Absatz 1 Nr. 1 GG i.V.m. Artikel 72 Absatz 2 GG einordnen läßt. So braucht die Frage, ob ein Amnestiegesetz nun unter „Strafrecht" , oder unter „Strafvollzug" bzw. „gerichtliche Verfahren" zu subsumieren ist, nicht weiter erörtert werden.
Gegen eine Landeskompetenz spricht insbesondere der Gleichheitsgrundsatz (Artikel 3 Absatz 1 GG) und der Grundsatz der Bundestreue . Das Strafgesetzbuch und auch die Abgabenordnung für Steuerstraftaten sind Gesetze mit bundeseinheitlichem Geltungs- und Anwendungsbereich, so daß den Ländern in diesem Bereich keine Gesetzgebungskompetenz zusteht.
2. Inhaltliche Grenzen
a) Vorauswirkungsverbot
Nulla poena sine lege. Aus diesem Grundsatz (auch Rückwirkungsverbot genannt) erfolgt keine Bestrafung, wenn zum Zeitpunkt der Tat ein Gesetz diese Handlung nicht verbot.
Daraus wird für das „negative Strafgesetz" , die Amnestie, spiegelbildlich ein Vorauswirkungsverbot abgeleitet .
Ferner würden auch nach dem Gesetzesbeschluß begangene Straftaten ungesühnt bleiben, was geradezu einen Anreiz schafft, straffällig zu
werden.
Darüber hinaus würde eine vorauswirkende Amnestie in die richterliche Unabhängigkeit (Artikel 97 GG) eingreifen, denn der Richter kann nicht mehr „unabhängig und nur dem Gesetze unterworfen" sein, wenn das Strafgesetz mit dem Straffreiheitsgesetz kontrastiert.
Ein Amnestiegesetz kann also nur Straftaten eines vergangenen, abgeschlossenen Zeitraumes betreffen und sollte zur besseren Handhabung einen Stichtag nennen .b) Verbot der Individualamnestie
Eine Individualamnestie würde als Maßnahmegesetz einen bestimmten Sachverhalt oder eine bestimmte Personengruppe straffrei stellen.
Welche Gründe könnten dagegen sprechen, wenn der politische Wille und die entsprechenden Mehrheiten im Bundestag vorhanden sind ?
Artikel 19 Absatz 1 GG verbietet Einzelfallregelungen bei gesetzlichen Eingriffen in Grundrechte des Bürgers.
Nur wird durch eine Amnestie der betroffene nicht negativ belastet, so daß dieser Einwand nicht greift .
Selbst eine Argumentation mit dem in Artikel 3 Absatz 1 GG verankerten allgemeinen Willkürverbot führt hier nicht weiter, da sich - der politische Wille und Formulierungsgeschick vorausgesetzt - immer Gründe für eine Sonderbehandlung einzelner Fälle finden lassen .
Einzig und allein „das besondere Verhältnis des Strafrechts zur rechtsprechenden Gewalt", die Absicherung des Zuständigkeitsbereiches der Richter (Artikel 92 GG, Artikel 97 Absatz 1 GG, Artikel 101 Absatz 1 Satz 2 GG) und die damit einhergehende „prozessuale Durchsetzung des materiellen Strafrechts im einzelnen Fall" vermag das Verbot der Individualamnestie begründen.
Wie weit der gesetzgeberische Spielraum auch bei sogenannten „getarnten Individualamnestien" geht, zeigt der Fall Platow .
c) Verbot der Selbstbegünstigung
Marxen leitet dieses Verbot aus dem strafrechtlichen Gesetzlichkeitsprinzip ab, nach dem ein Gesetz förmlich, allgemein und vernünftig sein soll. Letzteres ist die Basis, die dieses Verbot trägt und die Abgeordneten davon abhalten soll, eigene oder gemeinsame Sonderinteressen in Gesetze einfließen zu lassen.Auch die Indemnität und Immunität (Artikel 46 Absätze 1 und 2 GG) der Abgeordneten kann zur Begründung herangezogen werden. Die Straffreiheit ist auf die parlamentarische Tätigkeit beschränkt und im übrigen restriktiv auszulegen . Weitergehende Rechte sind vom Verfassungsgeber offensichtlich nicht gewollt.
Ferner erklärt sich diese Grenze eines Amnestiegesetzes auch aus der darin liegenden Vermengung von legislativer und judikativer Gewalt.
Der Gesetzgeber darf nicht Richter in eigener Sache sein , und sollte noch einen Rest Altruismus an den Tag legen.
d) Grenzen aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes (Artikel 3 Absatz 1 GG)
Die wohl schwächste Grenze läßt sich mit dem aus dem Gleichheitsgrundsatz des Artikel 3 Absatz 1 GG entwickelten Willkürverbot ziehen. Denn nach dem Bundesverfassungsgericht handelt der Gesetzgeber erst dann willkürlich, wenn er sich bei seinen Überlegungen offensichtlich nicht am Gerechtigkeitsgedanken orientiert und sich keine vernünftigen Erwägungen finden lassen, die sich aus der Natur der Sache ergeben oder sonstwie einleuchtend sind .
Es ist evident, daß eine Amnestie eine Gruppe begünstigt, während sie Vergleichsgruppen zwangsläufig benachteiligen muß . Ohne diese Prämisse hätte eine Amnestie keinen Sinn, will man eine Zäsur machen. Allein die Begründung der faktischen Ungleichbehandlung bedarf der genauesten Formulierung, denn über die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit befindet der Gesetzgeber allein . Dieser ist also aufgefordert sich einige Mühe mit der Begründung zu machen und darf auch das Unrechtsgefühl der Bürger nicht außer acht lassen, wenn seine Gesetzesinitiativen den politischen Zeitgeist treffen und keinen Schiffbruch erleiden sollen (vgl. dazu später III. 2).
e) Grenzen aufgrund staatlicher Strafpflichten
Ausgenommen von Artikel 26 Absatz 1 GG (Störung des friedlichen
Zusammenlebens der Völkergemeinschaft, Vorbereitung eines Angriffskrieges) besteht im Regelfall kein verfassungsrechtliches Pönalisierungsgebot .
Der Staat soll ergänzend „Rechtsgüterverletzungen und Zuwiderhandlungen gegen Wohlfahrtszwecke" nur dort unter Strafe stellen, „wo es für ein geordnetes Zusammenleben unumgänglich ist" . Dies setzt voraus, daß es wichtige Rechtsgüter gibt, und solche, die auch kleinere Übertretungen „aushalten" müssen. Daraus kann auch auf eine Strafpflicht für besonders hochrangige Rechtsgüter (wie zum Beispiel das Leben) geschlossen werden. Insbesondere, daß der Staat auch seiner Pflicht nachkommt , wie auch das Bundesverfassungsgericht eine Strafpflicht zum Schutz des ungeborenen Lebens angenommen hat .
Darunter wird aber nicht die „Pflicht des Staates verstanden, bestimmte Handlungen mit allen Mitteln, also mit den Mitteln der Strafgesetzgebung, der Strafverfolgung, der Strafvollstreckung und des Strafvollzugs, wirklich einer Bestrafung zuzuführen" . Sondern es verbleiben Gestaltungsmöglichkeiten, die sowohl das Strafgesetz als auch ein Straffreiheitsgesetz betreffen. Gleichzeitig bedeutet dies, daß für bestimmte Straftaten oder Straftäter eine Amnestie von vornherein ausscheiden kann.Welche Straftaten sind also nicht amnestiefähig ?
Als Kriterium dafür kann zum Beispiel die vom Gesetzgeber vorgegebene Unverjährbarkeit dienen. Dies würde dann für Völkermord (§ 220 a StGB), für lebenslange Freiheitsstrafen und und für die Sicherheitsverwahrung gelten (§ 79 Absatz 2 und Absatz 4 Satz 1 StGB).
Die Unverjährbarkeitsvorschriften können aber nicht alleine und absolut als Argument dienen, da diese - sofern politisch gewollt - einem gesetzgeberischen Wandel unterliegen. Hinzutreten muß eine Beurteilung der jeweiligen „Besonderheit der Handlungssituation", in der sich der Täter bei Begehung der Tat befunden hat .
Ferner sind aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit nicht amnestiefähig. Dies auch, oder gerade weil die Opfer des dritten Reiches nicht nur Deutsche, sondern in der Überzahl Nichtdeutsche waren und daher die internationale Staatengemeinschaft ein Mitspracherecht beansprucht .Gibt es amnestieunwürdige Staftäter?
Eine Amnestie deckt wegen des allgemeinen Charakters eine nicht überschaubare Gruppe von Straftätern ab, so daß grundsätzlich eine Prüfung individueller Merkmale oder Qualifikationen ausscheiden würde .
Aber wenn man amnestieunwürdige Straftaten anerkennt, muß auch bezüglich der Amnestiewürdigkeit bestimmter Straftäter eine Differenzierung - zumindest nach der Gefährlichkeit der Tätergruppen oder für Rückfalltäter - möglich sein .
So enthielt z.B. § 9 Straffreiheitsgesetz 1954 einen umfangreichen Ausnahmekatalog von Straftaten und (Gesinnungs-)Merkmalen, die eine Amnestierung ausschlossen .
Bei der Septenatsamnestie 1988 in Frankreich wurden ebenfalls bestimmte Straftaten ausgenommen (siehe IV. 1).
f) Grenzen aufgrund des Rechtsstaatsgebots
Im Gegensatz zu den Grenzen a) bis e), die im wesentlichen auf Gedanken vom Klaus Marxen zurückgehen, will der Verfasser hier offengebliebene Teilaspekte einer Amnestie zu einer weiteren Grenze zusammenfassen.
Das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit wird aus Artikel 20 GG hergeleitet, es ist darin nicht ausdrücklich aufgenommen. Trotzdem gehört es zu den „elementaren Verfassungsgrundsätzen und den Grundentscheidungen des Grundgesetzes" . Die Rechtsstaatlichkeit sollte auch die die Kontinuität der Rechtsordnung widerspiegeln. Eine Amnestie unterbricht diese Kontinuität, häufige Amnestien untergraben das Vertrauen der Bürger in die Rechtsstaatlichkeit und letztendlich auch in den Staat. Aus diesem Grund ist die inflationäre Anwendung der Amnestie als politisches Gestaltungsmittel abzulehnen.
Gerade generalpräventive Gründe, wie sie der Satz „Recht muß Recht bleiben" (Psalm 94, 15) verdeutlicht, spielen dabei eine Rolle.
„Wenn ein Einbruchsdiebstahl oder ein Sparkassenraub von der Rechtsgemeinschaft einmal mit Stillschweigen übergangen würde, könnte jeder künftige Einbrecher oder Räuber zu seinen Gunsten geltend machen, daß auch er mindestens eine Tat dieser Art umsonst haben müsse; damit wäre die Rechtsordnung weithin außer Kraft gesetzt" . Auf häufige oder regelmäßige Amnestien übertragen würde dies bedeuten, daß ein Straftäter eine mögliche Amnestie bei Planung und Durchführung seiner Straftat mit in sein Kalkül einbeziehen kann . Die Weimarer Republik wurde durch 18 Amnestien in zwölf Jahren als Staat nicht gerade stabilisiert, der gewaltsame und blutige Kampf um die Macht geradezu gefördert.
Aber auch die vorhersehbare Amnestie birgt die gleichen Gefahren für den Rechtsstaat.
Das Gesetzgebungsverfahren läuft weitgehend öffentlich ab und wird von der Presse als vierter Gewalt kritisch begleitet. Dauert die Diskussion und das Gesetzgebungsverfahren aber zu lange, kann diese Interimszeit dazu verführen noch schnell straffällig zu werden und sodann auf die Straffreiheit zu warten.g) Kriminalpolitische Grenzen
Die kriminalpolitische Grenze einer Amnestie wird durch eine nicht unerhebliche Rückfallquote vieler Strafentlassener manifest . Diese lag zum Beispiel bei der Amnestie zum 38. Jahrestag der Gründung der DDR vom 17.7.1987 „mit ca. 30 % erfreulicherweise unter den Erwartungen aufgrund der früheren Amnestien" . Hinzukommt, daß in dieser Quote nur die erneut festgestellte Straffälligkeit enthalten ist.
Als Gründe dafür können die ungenügende Resozialisierung oder der Zeitpunkt der Amnestie genannt werden. Letzteres mag bei einer Amnestie im Winter („Weihnachtsamnestie"), wenn Amnestierte ohne Familie in „schlecht möblierte, ungemütliche Zimmer entlassen" werden (häufig Obdachlosenunterkünfte in sozialen Brennpunkten), eine besondere Rolle spielen.
III. Amnestien in der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik
1. Straffreiheitsgesetze und ähnliche Vorschriften mit Gesetzesrang
a) In der Bundesrepublik erließ der Bundesgesetzgeber bisher
vier Straffreiheitsgesetze (StFG)
Straffreiheitsgesetz vom 31.12.1949 (BGBl. 1950, S. 37)
Straffreiheitsgesetz vom 17.7.1954 (BGBl. I, S. 203)
Straffreiheitsgesetz vom 9.7.1968 (BGBl. I, S. 773)
Straffreiheitsgesetz vom 20.5.1970 (BGBl. I, S. 509),
vier Amnestievorschriften im Rahmen von Strafrechtsreformen (Annex- bzw. Rechtsbereinigungs- oder Rechtskorrekturamnestien)
Art. 97 des 1. Straffrechtsreformgesetzes vom 25.6.1969 (BGBl. I, S. 645, 679)
Art. 7 und 8 des 4. Straffrechtsreformgesetzes vom 23.11.1973 (BGBl. I, S. 1725, 1733)
Art. 313 des EGStGB vom 2.3.1974 (BGBl. I, S. 469)
Art. 9 und 10 des 5. Straffrechtsreformgesetzes vom 18.6.1974 (BGBl. I, S. 1297, 1299) i.V.m. Art. 4 des 15. Straffrechtsänderungsgesetzes vom 18.5.1976 (BGBl. I, S. 1213)
und eine Amnestie für Steuerstraftaten
Art. 17 des Steuerreformgesetzes 1990 vom 25.7.1988 (BGBl. I, S. 1093, 1128).aa) Das Straffreiheitsgesetz (StFG) 1949 erging zur Bereinigung der außergewöhnlichen Verhältnisse nach dem Krieg und während der nachfolgenden Notzeit .
Sie zog strafrechtlich einen Schlußstrich unter die vor dem 15. September 1949 begangenen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten.
Amnestiert wurden zum Beispiel üble Nachrede und falsche Anschuldigung (§ 8), die während des Zusammenbruchs begangen wurden, Verschleierung des Personenstandes (§ 10) und „Handlungen auf politischer Grundlage, die nach dem 8. Mai 1945 begangen und auf die besonderen politischen Verhältnisse der letzten Jahre zurückzuführen sind" (§ 9). Mit der letzten Vorschrift, die selbst für Totschlag Anwendung fand, stellte man „Taten politisch Verfolgter gegen ihre Nazi-Peiniger" straffrei. Ausgenommen waren aber gemeingefährliche Straftaten, oder solche, die aus Grausamkeit, ehrloser Gesinnung oder aus Gewinnsucht begangen wurden.
§ 10 StFG 1949 war eine Appellamnestie, da z.B. das Untertauchen unter falschem Namen aus politischen Gründen nur dann nicht geahndet wurde, wenn der Betroffene innerhalb drei Monaten die Angaben berichtigte .
Wie wenig dieser Appell fruchtete zeigt ein Blick auf die Statistik: Bis zum Stichtag 31.März 1950 machten lediglich 241 Illegale von der angebotenen Möglichkeit Gebrauch. Die Übrigen (nach Schätzungen des Bundesjustizministeriums ca. 80 000) und darunter sicherlich auch etliche Nazi-Verbrecher zogen die Beibehaltung der „falschen Identität einer Internierung und Entnazifizierung" vor. So wurde z.B. erst 1995 der ehemalige Aachener Hochschulrektor Hans Schwerte alias Schneider als SS-Funktionär enttarnt .bb) Das StFG 1954 knüpft an das zuvor beschriebene StFG 1949 an und führt die „Bereinigung der durch Kriegs- und Nachkriegsereignisse geschaffenen außergewöhnlichen Verhältnisse" (§ 1) fort. Dieses weitere StFG war notwendig geworden, weil noch vielen Menschen die feste Lebensgrundlage fehlte, die wirtschaftliche Not fortdauerte und auch besatzungsrechtliche Schranken erst 1949 weggefallen waren . Stichtag war der 1.12.1953.
Es beinhaltet in § 8 auch den strittigen Platow-Komplex, der Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde wurde (BVerfGE 10, 234).cc) Im Zuge der Staatsschutz-Strafrecht-Novelle (Achtes Strafrechtsänderungsgesetz vom 14.6.1968, BGBl. I, S. 633) erging mit dem StFG 1968 eine Rechtskorrekturamnestie. Diese war notwendig geworden, nachdem verschiedene Bestimmungen aufgehoben oder ersetzt wurden .
dd) Auch das StFG 1970 war eine Rechtskorrekturamnestie, in Verbindung mit dem Dritten Strafrechtsreformgesetz (BGBl. I, S. 505) für die darin geänderten Vorschriften (z.B. Aufforderung zum Ungehorsam, Beamtennötigung, Aufruhr, Auflauf, Landfriedensbruch und Straftatbestände des Versammlungsrechts ). Gleichzeitig war es eine Befriedungsamnestie, da es Straftaten in Zusammenhang mit den Studenten- und Jugendprotesten amnestierte. Die Bewertung der Zielsetzung reicht von der Integration der „neuen Linken aus der Studentenrevolte" in die Gesellschaft bis zur Säuberung des Führungszeugnisses der Jungakademiker . Ob die Befriedung gelungen ist, oder ob durch die Liberalisierung der Terrorismus der Roten Armee Fraktion ermöglicht bzw. gesteigert wurde, muß an dieser Stelle unerörtert bleiben. Auch wenn man annimmt, daß „im Gegensatz zu der klassischen Amnestie dieser Amnestie kein innerer oder äußerer Notstand vorausging" , war sie doch zur Wiederherstellung eines gesellschaftlichen Konsenses notwendig. Es war wegen der Diskrepanz zwischen den hohen Mindeststrafenregeln und dem meist geringen kriminellen Unrechtsgehalt zu einer Unsicherheit der Rechtsanwendung gekommen, die ausgeräumt werden mußte .
ee) Amnestievorschriften der Strafrechtsreformen
Diese Annex- bzw. Rechtsbereinigungs- oder Rechtskorrekturamnestien führen den Grundgedanken des § 2 Absatz 3 StGB, wonach das mildeste Gesetz anzuwenden ist, nochmals deutlicher in das Bewußtsein .ff) Amnestie für Steuerstraftaten 1988
Mit dieser heftig umstrittenen Annexamnestie wurde es denjenigen Steuerschuldnern, die bisher Kapitalvermögen und/oder -zinsen nicht oder nicht vollständig versteuert hatten, ermöglicht, in die Steuerehrlichkeit zurückzukehren . Der Wunsch nach Erschließung unbekannter Steuerquellen zur künftigen Mehrung der Staatsfinanzen ging jedoch nicht in Erfüllung, da nur eine kleine Anzahl strafbefreiender Nacherklärungen bei den Finanzbehörden eingingen .b) In der Deutschen Demokratischen Republik übte zuletzt der Staatsrat das Amnestie und Begnadigungsrecht aus (Artikel 74 Absatz 2 der Verfassung). Die Amnestie wurde dementsprechend - wie auch das Strafrecht - gezielt als politisches Instrument des Klassenkampfes eingesetzt . Dies wird besonders durch die Häufigkeit und die Anlässe („Jubelamnestien") deutlich. Häufige Amnestien werden auch als Indiz für tiefgreifende Steuerungsprobleme angesehen .
Die wesentlichsten Amnestien und Gnadenerlasse sind :
Gesetz über die Gewährung von Straffreiheit vom 11.11.1949 (GBl. I, S. 60)
Beschluß des Staatsrates über die „Gewährung von Straffreiheit" vom 1.10.1960 (GBl. I, S. 533)
„Amnestieerlaß" des Staatsrates vom 3.10.1964 (GBl. I, S. 135) - 15. Jahrestag der Gründung der DDR -
Amnestie aus Anlaß des 23. Jahrestages der Gründung der Deutschen Demokratischen Republik (Beschluß des Staatsrates vom 6.10.1972, nicht im Gesetzblatt verkündet, sondern in der Zeitung Neues Deutschland am 7.10.1972 bekanntgemacht)
Amnestieerlaß des Staatsrates vom 24.9.1979 (GBl. I, S. 281) - 30. Jahrestag der DDR
Amnestien für DDR-Flüchtlinge - Gesetz zur Regelung von Fragen der Staatsbürgerschaft vom 16.10.1972 (GBl. I, S. 265) und Verordnung zu Fragen der Staatsbürgerschaft der DDR vom 21.6.1982 (GBl. I, S. 418)
Amnestiebeschluß des Staatsrates vom 17.7.1987 (GBl. I, S. 191) - 38. Jahrestag der DDR
„Krenz-Amnestie" vom 27.10.1989 (GBl. I, S. 237)
„Gerlach-Amnestie" vom 6.12.1989 (GBl. I, S. 266)Die Weiterwirkung der in der DDR erlassenen Amnestien für die Zeit nach 1990, sorgte bei den sog. Mauerschützenprozessen teilweise für Rechtsunsicherheit. Der BGH stellte schließlich fest, daß die Verfolgung einer Tat nicht durch die in der DDR erlassenen Amnestien ausgeschlossen ist . Der Amnestiebeschluß vom 6.12.1989 soll jedoch im Beitrittsgebiet als Landesrecht weitergelten .
2. Wichtige geplante oder verworfene Amnestien
a) Hausbesetzeramnestie (1981)
Ausgehend von Berlin wurde 1981 die Amnestierung der im Umfeld von Hausbesetzungen begangenen Straftaten (Hausfriedensbruch,, Landfriedensbruch, Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte, Körperverletzung, Sachbeschädigung,...) angedacht. Von einem Gesetzentwurf auf Bundesebene kam es aber nicht, da für die Delikte „im unteren Strafbarkeitsbereich ... die Möglichkeiten der Verfahrenseinstellung nach der StPO ausreichten" . Zudem war die Wohnungsnot nicht von einem Tag auf den anderen und schon gar nicht per Gesetzesbeschluß zu beheben, was einer Befriedung der Situation entgegenstand.
b) Parteispendenamnestie (1981/1984)
Kein Amnestiewunsch wurde in der Öffentlichkeit und der Presse so lange und kontrovers diskutiert, wie derjenige für die im Zuge von Parteispenden begangenen (Steuer-)straftaten.
Ausgangspunkt waren die durch Spenden an „Staatsbürgerliche Vereinigungen", die „in Wirklichkeit Spendensammelstellen für bestimmte Parteien waren" , umgangenen Regelungen des Körperschafts-, Einkommen- und Schenkungssteuerrechts, nach denen direkte Spenden an Parteien nur bis zu einer bestimmten Höhe abzugsfähig sind.
Der Entwürfe sahen z.B. vor, daß „durch Selbstanzeige Straffreiheit selbst dann erlangt werden konnte, wenn die Steuerhinterziehung den Behörden bereits bekannt war" . Dies hatte seinen Hintergrund in der teilweise langjährigen Kenntnis und Duldung seitens der Finanzbehörden und der damit verbundenen Mitverantwortung des Staates an der Situation .
Diese wurde durch die Neuordnung der Parteienfinanzierung Ende 1983 zumindest teilweise bereinigt. Der gewünschte Schlußstrich konnte aber nicht gezogen werden, weil „die bereinigte Lage nicht weniger verworren und bürgerfern als die bisherige ist und die Draufgabe der Amnestie ihrerseits nichts mehr rettet, sondern mit der Reform fällt" .
c) Sitzblockadenamnestie (1988)
Bei Demonstrationen gegen Atomwaffen oder Giftgaslager wurden militärische Anlage und Einrichtungen durch „Sit-ins" blockiert. Diese Behinderung erfüllte nach ständiger Rechtsprechung des BGH den Tatbestand der Nötigung (§ 240 StGB) und führte zur Verurteilung der Sitzstreikenden. Die angemeldeten verfassungsmäßigen Bedenken (Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot gemäß Art. 103 Abs. 2 GG) waren berechtigt (BVerfG JZ 1995, S. 778). Die Schaffung eines „besseren Nötigungsparagraphen" und eine Bereinigung der verschwommenen Situation war angezeigt . Die verschiedenen Entwürfe (BT-Drs. 11/1472 und BR-Drs. 181/88) wurden jedoch nicht weiter verfolgt und gelten mittlerweile als zeitlich überholt , wenngleich eine klare Differenzierung des Gewaltbegriffs angezeigt wäre.
d) Wiedervereinigungsamnestie (1990)
Die Vereinigung der beiden deutschen Staaten hätte als Ausdruck der allgemeinen Freude den Anlaß für eine „Jubelamnestie" geboten.
Darüber hinaus stellten sich vereinigungsbedingte und strafrechtliche Probleme die mit einer Amnestie schon im Zuge des Einigungsvertrages hätten bereinigt werden können .
Es wurde zunächst aber nur eine Amnestie für Ost-Spione angedacht .
Dieser Amnestie stand jedoch die Befindlichkeiten der ostdeutschen Bevölkerung bezüglich der jahrzehntelangen Bespitzelung durch den Staatssicherheitsdienst (Stasi) im Wege. Ein Vergessen und Vergeben war noch nicht möglich, da die Stasi-Archive erst kurze Zeit offenstanden .
Ferner bereitete der politische Umgang mit der SED-Regierungskriminalität einige Schwierigkeiten.
Die nachträgliche Verfolgung systemkonformer Straftaten, auch wenn es sich um einen Unrechtsstaat handelte , verstößt gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot und muß sich damit von der unterlegenen Partei als „Siegerjustiz" bezeichnen lassen . Eine isolierte Betrachtung der Tat ohne den entsprechenden Hintergrund des jeweiligen Rechtssystems kann zu keinem legitimen Urteil führen . Dies trifft insbesondere dann zu, wenn die Täter weder einer General- noch einer Spezialprävention zugänglich sind .
Auch fünf Jahre nach der Wiedervereinigung war der politische Weg für eine Amnestie trotz erheblicher öffentlicher Diskussion noch nicht geebnet . Eine Teilamnestie oder ein begrenztes Straffreiheitsgesetz wären dabei gangbare Mittelwege gewesen , um eine verdeckte Amnestie auszuschließen.e) Amnestie für die Rote Armee Fraktion (RAF)
Neuerdings wurde im Zuge der bekanntgegebenen Auflösung der Roten Armee Fraktion (RAF) eine Amnestie für die verurteilten und einsitzenden Terroristen gefordert . Das zugegebene Scheitern der Ziele und die weitgehende Lossagung der Verurteilten von der RAF lassen grundsätzlich eine Amnestie für möglich erscheinen, wenn man eine „Läuterung" bzw. ein echtes Bedürfnis der Wiedereingliederung in die Gesellschaft annimmt.
Dagegen spricht jedoch eine fehlende staats- und gesellschaftspolitische zwingende Notwendigkeit, denn Straftaten bleiben Straftaten, auch wenn sich der Täter reuig davon distanziert.
Ferner sind die Angehörigen der Opfer sicherlich noch nicht zu einer Vergebung und Versöhnung bereit, die die Grundlage für eine funktionierende Amnestie bilden muß.
Darüber hinaus sind noch längst nicht alle Straftaten aufgeklärt, so daß eine Amnestie nur in Zusammenhang mit einer Abolition erfolgen könnte. Ein derartig weitreichendes Straffreiheitsgesetz könnte jedoch für künftige Staatsfeinde (auch vom rechten politischen Spektrum) falsche Signale setzen und zur nicht wünschenswerten Nachahmung anregen.
Eine Amnestie ist mithin kein gangbarer Weg.
V. Amnestiepraxis in anderen Staaten
1. Frankreich
Nachdem die Girondisten 1789 für kurze Zeit das Recht auf Gnade abschafften, weil es den streng rationalen Grundsätzen der Revolution widersprach, ist es seit 1802 in den (monarchischen und republikanischen) Verfassungen verankert .
Der Gesetzgeber in Frankreich erläßt durchschnittlich alle zwei Jahre eine Amnestie , wobei sowohl Schlußstrich- , Befriedungs- , Rechtskorrektur-, als auch „Jubelamnestien" an der Tagesordnung sind . Letztere in Form der sog. Septenatsamnestien werden zu Beginn der Amtszeit des Präsidenten der Republik vom Parlament gewährt. Sie sollen der Befriedung des politischen Lebens nach dem Wahlkampf dienen und betreffen insbesondere den unteren Strafmaßbereich . Als durchaus erwünschten Nebeneffekt tritt dabei die Linderung der „Überbelegungsmisere in den französischen Strafanstalten" ein.
Der Ausnahmekatalog der Septenantsamnestie im Jahre 1988 (Art. 29) umfaßte Rassendiskriminierung, Grabschändung, terroristische Straftaten, Verkehrsdelikte unter Alkoholeinfluß, Verherrlichung von Gewalt und Krieg in der Presse, Zoll- und Steuervergehen und die Verschmutzung von Luft und Wasser. Dabei wird deutlich, daß der Gesetzgeber sehr wohl auf staatliche Strafinteressen und das Rechtsempfinden seiner Bürger eingeht, wenn man z.B. an die erheblich Umweltzerstörung durch das Tankerunglück der Amoco Cadiz vor der bretonischen Küste bedenkt.
Aber auch die negativen Auswirkungen dieser häufigen Amnestien seien aufgezeigt:
In Erwartung einer Amnestie war eine „Verwilderung der Sitten im Straßenverkehr" und eine „Flut von schamlosen Falschparkern und rücksichtslosen Rasern" zu beobachten, die schon Monate vor den Wahlen einsetzte.
Darüber hinaus wurde die Staatskasse durch den Erlaß der polizeilichen Geldbußen in einer geschätzten Größenordnung von rund 2,3 Mrd. FF belastet .
2. Österreich
In Österreich können gemäß Art. 93 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) Amnestien durch einfaches Bundesgesetz verfügt werden . Die Gründe für einen generellen Gnadenerweis liegen in allgemeinen Anlässen, meist in Jubiläen des Staates oder in wirtschaftlich bedeutungsvollen Umständen . Die sich dabei einstellende Regelmäßigkeit (Zehnjahresrhythmus nach 1945 wegen Erlangung der Unabhängigkeit und weitere Gedenktage) veranlaßt Quaritsch zu der Aussage, daß „in diesem Lande besonders erfindungsreich amnestiert wird" . Die Nachteile der vorhersehbaren Amnestien versucht man dadurch abzumildern, daß eine Abolition ausgeschlossen wird, d.h. Straffreiheit tritt nicht für die Fälle ein, „in denen bei Inkrafttreten noch kein Urteil ergangen ist" .
Ferner werden die häufigen Amnestien auf Bagatelldelikte und geringe Strafhöhen beschränkt .
3. Schweiz
Delikte nach eidgenössischem Recht werden gemäß Art. 85 Ziffer 7 Bundesverfassung (BV) von den eidgenössischen Räten amnestiert . Dabei ist zu beachten, daß die Amnestiebefugnis in der Schweiz auch nach Inkrafttreten des Strafgesetzbuches von 1942 an die Gesetzgebungshoheit gekoppelt ist, d.h. die Bundesversammlung wird tätig bei Straftatbeständen des Bundesrechts und die kantonalen Behörden, wenn kantonales Strafrecht betroffen ist .
Die Schweiz amnestiert äußerst zurückhaltend, was nicht zuletzt darauf zurückzuführen ist, daß bei einer bundesweiten Amnestie die zusätzliche Hürde der Volksabstimmung zu nehmen ist, was nicht immer gelingt .
Diese Zurückhaltung wird wegen der politischen Gründe, die hinter einer Amnestie stehen, in der Literatur durchweg positiv kommentiert .
Steueramnestien erfolgten 1945 und 1968 . 1964 wurde eine solche abgelehnt .4. Italien
Italien ist das europäische Land mit den wohl häufigsten Amnestien (rund drei Dutzend seit 1944). Beachtlich ist, daß auch Strafen mit langer Haftdauer einbezogen werden. Die Häufigkeit und Ausdehnung der gewährten Straffreiheit „mindert das Risiko des Verbrechens und nimmt den Strafgesetzen die abschreckende Wirkung". Diese Amnestiepraxis ist deshalb insgesamt negativ zu bewerten, hat ihre Gründe aber im veralteten materiellen Strafrecht und dem desolaten Zustand der Strafrechtspflege .
5. Großbritannien
Großbritannien kennt zwar das Recht der Gnade (mercy) und der Begnadigung (pardon) als Vorrecht der Krone, jedoch nicht den generellen Straferlaß (amnesty) .
Der Grund dafür, daß man ohne Amnestie auskommt , liegt wohl darin, daß es kein „Strafgesetzbuch kontinentaleuropäischer Prägung" mit abstrakten Straftatbeständen gibt. Die unterschiedlichen Rechtstradition des case law (Richterrecht) als eine Fülle von auf Präzedenzfällen aufbauenden Einzelfallentscheidungen, verbietet es in genereller Art und Weise in die Handlungen der Richter einzugreifen. Wenn das Strafurteil jeweils auf einer Entscheidung im Einzelfall beruht, kann es ebenfalls nur als Einzelfall aufgehoben werden. Dann muß dies aber begriffsnotwendigerweise durch eine Begnadigung erfolgen.
Zur Zeit wird im Zuge der Friedensverhandlungen in Nordirland kontrovers eine weitgehende Begnadigung der verurteilten IRA-Kämpfer diskutiert. Es scheint so, wie wenn ein Vergessen und Vergeben noch nicht möglich wäre. Einer Befriedung der Situation und damit einer Amnestie steht dies aber im Wege.V. Zusammenfassung und Stellungnahme
In der vorliegenden Arbeit wurde bisher nur indirekt auf die Möglichkeiten einer Amnestie eingegangen. Dies hängt mit der recht engen Verknüpfung mit den Grenzen einer Amnestie zusammen. Das Wechselspiel zwischen den grundsätzlich starren Strafgesetzen und den gesellschaftlichen Veränderungen macht es manchmal notwendig, daß der Gesetzgeber in die Befugnisse der Strafrechtspflege eingreift.
Daraus ergibt sich, daß die Möglichkeiten einer Amnestie prinzipiell grenzenlos und - meiner Einschätzung nach - nur von einer entsprechenden politischen Mehrheit der Parlamente abhängig sind.
Vorausgesetzt der Wille und die Mehrheit in den Parlamenten ist vorhanden, kann alles und jeder amnestiert werden.
Die Gefahren, die damit verbunden sind (Ansehensverlust der Politiker, fehlende Bereitschaft zur Versöhnung, mangelnde Stabilität des Staates, Gewöhnungseffekte), bedingen dann zum Teil die Grenzen.
Weitere Grenzen ergeben sich aus verfassungsrechtlichen Schranken (Gesetzesform, Gesetzgebungskompetenz, Willkürverbot, Rechtsstaatsgebot), pragmatischen Überlegungen (Amnestiewürdigkeit, tabula rasa) oder schlicht der Vernunft (Vorauswirkungsverbot, Verbot der Selbstbegünstigung und Individualamnestie).Eine Amnestie kann zur Befriedung einer gesellschaftlichen Veränderung geboten sein. Eine inflationäre Verwendung der Amnestie als politisches Gestaltungsmittel ist dagegen abzulehnen.
Auch wenn andere Staaten (Frankreich, Österreich, Italien) häufig von Amnestien Gebrauch machen, wird man sie trotzdem nicht als instabil bezeichnen, oder ihnen gar den rechtsstaatlichen Charakter absprechen wollen. In der Bundesrepublik hat man wahrscheinlich wegen den Erfahrungen aus der Zeit der Weimarer Republik und des III. Reiches eine generelle Scheu entwickelt, großzügig oder häufig zu amnestieren. Diese Scheu ist sicherlich auch gerechtfertigt, wenngleich eine unnachgiebige Verfolgung der Straftäter bis hin zur vollständigen Verbüßung der Strafe kritisch zu hinterfragen ist. Schließlich ist häufig eine Verfolgung oder Aufklärung der Straftat nicht möglich, so daß sich hier „Systemungerechtigkeiten" bilden können.
Eine Amnestie sollte jedenfalls nicht dazu mißbraucht werden, um Strafverfolgungs- oder -vollzugsdefizite zu kaschieren.Ein abschließender Gedanke gilt der verdeckten oder „kalten" Amnestie. Ich halte es für unklug, wenn sich die Politik - aus welchen Gründen auch immer - ihrer Verantwortung zur Gestaltung entzieht und dies der Rechtsprechung überläßt. Dies ist nicht nur aus Gründen der Gewaltenteilung bedenklich. Politische Leitungsakte sollten meiner Meinung nach die Richtung vorgeben. Dabei schadet vielleicht eine nicht ganz gelungene Amnestie weniger, als eine unterlassene.